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开放视角下中国粮食安全战略再思考
中国的粮食安全始终是关系经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。在开放条件下，选择切合国情和长远发展需要的粮食安全政策，对于确保粮食安全目标的实现至关重要。一、开放条件下中国粮食安全战略定位关键在于统筹好国内外两个市场
中国农业不仅关系粮食等大宗农产品的供给，而且涉及数亿小农生计。立足国内确保粮食和大宗农产品基本供给，同时更加充分有效利用国际市场和资源，既是我国农业发展现实的必然，也是农业理性选择的必然。问题的关键是要统筹好国内国际两个市场两种资源，切实兼顾平衡好粮食进口需要和国内粮食及农业发展需要，促进贸易更好地与国内产业发展协调，在开放中确保国内农业和粮食产业的健康和可持续发展。
确保粮食安全是个世界性难题，近年来发生的粮食危机警示我们，粮食安全的基础是粮食生产能力的提高。2011年全球三大谷物产量合计20.6亿吨，进口贸易量2.7亿吨，占产量的13%左右。这就是说，从世界范围讲，85%以上的粮食供给是依靠国内生产来解决，贸易仅对其中不足15%具有影响作用。当前世界粮食安全突出的问题是，在全球粮食供需总体基本平衡的同时地区性粮食不安全突出，存在8亿饥饿和营养不良人口。这说明现有的世界粮食贸易和分配体系不可能解决粮食安全全部问题。因此，任何时候我们不能夸大贸易对粮食安全的作用。
粮食是特殊而敏感的产品。粮食供给即使出现细小的问题都有可能引起人们不必要的恐慌，引起人们的过度反应，导致市场剧烈波动而影响社会稳定。2008年粮食危机中，海地、布基纳法索、喀麦隆、埃及等国不同程度地出现了因粮价飙升、粮食供需趋紧引发的社会动荡，给我们的警示是深刻的。中国是13亿人口的大国，粮食需求量大，约占全球粮食产量和消费量的25%，约为全球粮食总贸易量的2倍，国际市场不足以为我提供充足、稳定的粮源。在粮食危机期间，大约30个国家大幅提高出口征税，采取限制或禁止粮食出口的措施，这提醒我们依赖国际市场还面临进口限制的风险。因此，中国的粮食安全必须立足国内来解决，不可能过度依赖国际市场。
中国是人均资源短缺的国家，资源状况决定了我国在立足国内基本自给的同时，必须充分利用国际国内两个市场两种资源，进行品种余缺调剂，增加粮食和大宗农产品有效供给。我国是一个人多地少水缺的国家，人均耕地、淡水分别仅为世界平均水平的40%和25%。随着工业化、城镇化的发展，中国每年减少耕地600多万亩，农业用水紧缺的问题越来越突出。而粮食需求随着人口增长和人民生活水平的提高而呈现刚性增长。保障中国粮食安全既要坚持立足国内基本自给，又要充分利用国际市场和资源，关键在于加强对两个市场的统筹，促进贸易与国内粮食产业协调发展。
二、加强内外统筹，核心在于保障国内粮食和农业产业的健康可持续发展
中国农产品市场已高度开放，取消了所有非关税措施，农产品平均关税仅15.2%，只有世界平均水平的1/4；粮棉糖配额外关税最高也只有65%。中国实际上已成为世界农产品市场开放度最高的国家。入世以来中国农产品进口增势强劲，进口额年均增长率高达23%，每3年翻一番；2009年以来农产品贸易逆差每年增加100多亿美元。特别是近年来，在大豆、棉花、植物油进口继续保持高位，食糖、乳制品净进口大幅增加的同时，主要粮食作物已全部转为净进口。值得注意的是，其中有相当一部分进口不是因为国内短缺，而是受内外差价扩大的驱动。随着我国劳动力成本的上升、人民币在贸易平衡压力下升值，国内外农产品价格差距将继续拉大，农产品进口动力将进一步增强。目前的现实是，在高度开放条件下，想不进口都很难，争论要不要进口、进口多少意义不大。
在农产品进口动力增强、进口快速增长的情况下，需要关注的是进口对国内农业的影响，特别是进口价格“天花板”效应带来的影响。农业是高度依赖自然资源和自然条件的产业，资源禀赋和农业生产规模决定了农业基础竞争力。我国人均农业资源不足，农户经营规模平均只有0.6公顷左右，即使在一定时间内将现有一半农村人口和劳动力稳定转移出去，农业生产规模也只能扩大一倍，达到户均1公顷多。这决定了中国农业特别是粮食生产基础竞争力先天不足，与世界主要出口国存在难以克服的巨大差距。去年以来，棉花、食糖、籼米进口主要不是因为国内短缺，而是受内外价差驱动，造成边进口边积压的现象，对国内农产品趋势价格形成了显著打压。随着中国农业劳动力成本、物质成本和环境成本的上升，农产品特别是粮食内外价差的扩大不可逆转，未来粮食进口价格具有的“天花板”效应将更加显著，这将使得国内粮食价格难以随成本上升而相应上涨。近年来国家连续提高最低收购价，但粮棉油糖的价格增速仍落后于生产成本增速。一个产业没有合理的价格不能获得合理的利润，不可能持续健康发展。
此外，进口对国内农产品市场稳定的影响也在不断加深。受生物质能源、投机资本、气候变化等非传统因素的影响，近年来国际农产品市场呈波动加剧态势。2008下半年至2012年6月国际粮价已出现3次大起大落。在此过程中，我国开放度很高的大豆、植物油、食糖等大宗农产品的国内价格基本跟随国际价格波动而大幅波动。随着粮食进口量增长、大宗农产品进入全面净进口时期，国际农产品市场的波动性、不确定性对国内市场的影响更加深刻，涉及面更加广泛。
因此，加强对两个市场两种资源的统筹，核心是确保国内粮食产业发展具有必要的利益激励和动力，确保国内粮食市场的稳定，确保国内农业和粮食产业的健康可持续发展，切实保障国内粮食和大宗农产品最基本的供给能力。
三、在开放条件下确保粮食产业健康可持续发展，重点是要在练好内功、最大限度提升竞争力的基础上，切实加强对粮食生产的支持和保护
要练好内功，不断提升竞争力。要通过加快农业科技进步和创新，优化粮食等大宗农产品区域布局，着力培养新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，进一步健全农业社会化服务体系，加快国外资本、技术、品种、管理理念引进，加快农业现代化进程，最大限度增强农业竞争力。
必须切实加强对农业特别是粮食产业的支持和保护。由资源禀赋和农业特性决定，各国间农业竞争力存在着比工业更加难以克服的差距，加强对农业的支持和合理保护是各国普遍做法。中国也必须针对由规模决定的基础竞争力差距难以克服的现实，加强对农业和粮食的支持和保护，支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。
要根据不同大宗农产品的需求结构、特点和趋势，以及在粮食安全中的地位，确定切实可行的阶段性自给率目标和合理的大宗农产品产业结构。要结合利用国际市场的可能和发展国内生产的潜力，优化大宗农产品生产力布局，加强优势农产品区域规划，加快优势产业带建设。要在明确基本播种面积、基本产量目标的基础上，重点加大支持力度，确保大宗农产品基本供给能力。
要注重发挥仅有的关税、关税配额管理措施的“门槛”作用，加强对农业和粮食生产的合理保护，使进口农产品进入国内后在相近的价格水平基础上与国内产品竞争，着力避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制，确保粮食保有合理价格水平、有随着成本上升而相应上涨的空间。要研究建立必要的体制机制，有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，进出口调控与国内供需趋势相协调。
考虑到国际粮食市场波动性、不确定性、风险性的加剧以及中国粮食生产成本快速增长的现实，中国入世承诺后保有的农产品关税政策和国内支持政策空间已严重不足，特别是关税水平过低，使中国失去了最有效的政策工具和手段。当前的托市政策是在缺乏关税有效保护下的不得已之策，不仅成本高，而且不可持续。在进口价格“天花板”效应日益显著的情况下，我国进一步减让关税几无余地。在未来多双边贸易谈判中，粮食产品必须享有完全例外免于进一步减让的灵活性。
四、充分利用国际市场，重点要提升对大宗农产品贸易的掌控能力和话语权
尽管目前我国已成为世界最大的农产品进口国，但我国对利用国际市场和资源尚缺乏顶层设计和总体规划，市场集中度过高、缺乏定价权和话语权等问题非常突出，迫切需要建立健全利用国际市场与资源的战略机制。利用国际市场和资源，重点要加强对农产品贸易的战略规划，努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要积极推进战略性农业国际合作，改善贸易环境、拓展贸易渠道、推进市场多元化。要在坚持市场导向和企业自主决策的原则下，发挥企业主体作用，选择重点地区、重点环节，务实稳步推动农业“走出去”。要加强对国际农产品市场的监测、研判和预警，提升风险防范能力。要研究加快大宗农产品期货市场建设，逐步提高我国在农产品定价上的话语权。
中国粮食安全问题的解决是对世界粮食安全的重大贡献。应加强全球粮食安全治理机制改革，更好地协调全球粮食生产、贸易、消费政策，在推进贸易自由化进程中充分考虑粮食安全和小农的关注，切实保障全球粮食安全，确保将饥饿营养不良人口减半的目标如期实现。
